Illustration: John Ø. Kristensen
BPA – også kaldet kronjuvelen i serviceloven. Det er den næppe længere med et kompensationsprincip under pres, højere dokumentationskrav og frakendelser af BPA. Med skærpelse og indsnævring af kommunernes fortolkning af loven kræves et skarpt fokus fra alle parter. Handicapformidlingen blandt mange kæmper for at håndhæve rettighederne for BPA-borgere og andre borgere med handicap.
Det overordnede formål med BPA-ordningen fremgår tydeligt i vejledningen hertil:
Det overordnede formål med reglerne om kontant tilskud til ansættelse af hjælpere og borgerstyret personlig assistance (BPA) er at skabe grundlag for fleksible ordninger, der tager udgangspunkt i borgerens selvbestemmelse, så borgeren kan fastholde eller opbygge et selvstændigt liv.
Borgere, der kan og ønsker at modtage tilskud til selv at ansætte hjælpere, får tilbudt en ordning, der tager udgangspunkt i borgerens selvbestemmelse, og som dermed kan tilpasses borgernes ønsker og behov, så borgere med omfattende funktionsnedsættelser kan fastholde eller opbygge et selvstændigt liv.
Formålet er samtidig, at der skabes mulighed for helhedsorienteret hjælp for borgere med et omfattende hjælpebehov .
Nuværende problemstillinger
Jeg ser et gennemgående problem for tiden, hvor et af de handicappolitiske grundprincipper – kompensationsprincippet – er under pres. Dette kommer til udtryk ved, at kommunerne forsøger at frakende BPA ordningen og iværksætte mindre fleksible løsninger som stavnsbinder og afskærmer borgene fra at indgå i samfundet på lige fod med andre.
Borgerne skal lave tilsvarende velbegrundede klager som afgørelserne, som henfører til lovgivning og principafgørelser. Dette har den enkelte borger ingen forudsætning for selv at kunne navigere i, medmindre de sidder med en juridisk baggrund.
Men hvad indeholder kompensationsprincippet egentlig?
Principmeddelelse 3-19:
Formålet med kompensationsprincippet er, at borgere med en funktionsnedsættelse i videst muligt omfang bliver kompenseret for følgerne af funktionsnedsættelsen og stilles lige med andre borgere. Borgeren skal have mulighed for at leve så normalt et liv som muligt, herunder have et socialt liv og mulighed for at passe et arbejde.
Ligeledes skriver Ankestyrelsens på sin hjemmeside således om kompensationsprincippet:
Servicelovens bestemmelser om ydelser til børn og voksne indeholder et kompensationsprincip. Efter det skal borgere med en betydelig funktionsnedsættelse i videst muligt omfang kompenseres for følgerne af funktionsnedsættelsen og stilles lige med andre borgere. Borgere med betydelig nedsat psykisk og fysisk funktionsevne eller særlige sociale problemer skal – så vidt som muligt – have mulighed for at leve og udfolde sig som andre. FN’s Handicapkonventions artikel 3 indeholder en række generelle principper. Et af dem er kompensationsprincippet, som også er udtryk for et lighedsprincip.
Kompensationsprincippet tager udgangspunkt i, at behovet for kompensation er forskelligt fra menneske til menneske og fra handicap til handicap.
I mit perspektiv er kompensationsprincippet under et gevaldigt pres. Jeg har i mit virke som socialrådgiver både været vidne til og medvirket til, at serviceniveauer indskærpes, og har set budgetrammer blive skåret ind til benet. Det efterlader en tanke om, at vi har en tilbagegang i den danske handicappolitik, og hvad skyldes den?
Er det befolkningens syn på mennesker med handicap? Er det politikerne på Christiansborg? Er det kommunalbestyrelserne? Er det den enkelte sagsbehandler? Eller er det en gennemsyring i alle lagene?
Der er nok ikke et enkelt svar – men én ting er sikkert, budgetterne og deraf serviceniveauer på det voksenspecialiserede område er under pres og har været under pres i mange år.
Det spiller selvfølgelig en rolle, om mennesker med handicap får bevilget en BPA-ordning, da det er en udgiftsmæssig stor post, hvoraf kommunerne først skal vurdere, at borgerne kan kompenseres med mindre indgribende foranstaltninger – men hvad der virker som mindre indgribende foranstaltninger for en kommune, kan virke mere indgribende i borgernes liv, da det påvirker tilgængeligheden, selvstændigheden og fleksibiliteten i, hvad der er deres eksistensgrundlag.
Højere dokumentationskrav og højere krav til klagers omfang
I februar 2024 afholdt Brugerklubben og Handicapformidlingen en Paneldebat i Århus, som bl.a. omhandlede kommunernes øgede forventninger og krav til borgernes oplysninger og dokumentation i deres sager, når kommunerne både behandler nye ansøgninger og revurderer eksisterende ordninger.
Jeg tror, at dette hænger sammen med, at grundet kommunernes krav til dokumentation øges, så øges borgernes dokumentationskrav tilsvarende. Det øgede dokumentationskrav i kommunerne udspringer af, at det i langt højere grad skal dokumenteres og retfærdiggøres, hvordan midlerne bliver brugt.
Borgerne bliver i langt højere grad end tidligere bedt om at udfylde døgnskemaer og rammesætte hele deres liv i et Excel-ark. Dette er forbundet med en stor usikkerhed og frygt, da det er svært at sætte minutter på ens liv og behov. En del borgere har oplevet, at kommunerne kigger på skemaerne og tager dette som sandheden om hele borgerens liv. Kommunerne forholder sig sjældent til, at dette kun er et lille indblik i borgerens liv.
Derudover ses der en tendens til, at borgere skal lade sig observere i meget private situationer, hvilket kan virke blufærdighedskrænkende, intimiderende og uværdigt. Hvem ellers i samfundet vil blive bedt om at få foretaget intimpleje, mens 2-3 fremmede mennesker kigger på?
Dette efterlader et indtryk af, at vi ikke længere tror på, hvad borgeren siger, og rejser spørgsmålet: Hvor stammer denne mistro fra? Kan dette igen hænge sammen med budgetstramninger og øgede dokumentationskrav?
Hvad omhandler de fleste klager?
Frakendelse af BPA
Vi har det seneste år set en ny tendens, hvor kommunerne i højere grad forsøger at frakende borgerne deres BPA-ordning med henvisning til, at deres funktionsnedsættelse ikke længere vurderes at være så omfattende, at det nødvendiggør, at der iværksættes så indgribende foranstaltninger som BPA. Herunder at borgernes funktionsnedsættelse nu kan kompenseres ved mindre indgribende foranstaltninger, såsom hjemmepleje, ledsageordning, kørselsordninger, socialpædagogisk støtte og hjælpemidler. Dette til trods for, at borgerne få år forinden er bevilget ordningen, og at der hverken er sket store lovgivningsmæssige ændringer eller forandringer i borgernes funktionsniveau.
Usammenhængende og ufleksibel udmåling
Derudover ses der en tendens til den måde, kommunerne udmåler timerne i BPA-ordningen – vi ser i langt højere grad, at klagerne omhandler, at kommunerne udmåler timer, som er usammenhængende og efterlader borgerne uden hjælp i lange perioder i løbet af dagen, hvilket indskrænker borgernes fleksibilitet. Dette har både betydning for borgernes mulighed for at indgå i samfundet, da det er en evig prioritering af behov og opgaver, samt skaber store udfordringer, når der skal rekrutteres hjælpere. De fleste hjælpere kan og vil have sammenhængende vagter, hvilket er forståeligt, da vi alle har en hverdag og en økonomi, som skal hænge sammen.
Udmåling efter § 83 om hjemmehjælp
Dernæst ser vi også en tendens til, at kommunerne udmåler hjælpen i BPA- ordningen efter flere forskellige bestemmelser, herunder at borgerne fx kan kompenseres med hjemmepleje efter servicelovens § 83 om natten. Her vil det korrekte være, jf. vejledningen, at udmåle sammenhængende timer om natten, enten i form af rådighedstimer, såfremt behovet er undtagelsesvist, eller aktive timer, hvis behovet er kontinuerligt og hver nat.
Dette er noget, kommunerne efterprøver, da principmeddelelse 49-13, som fastslog, at udmåling af BPA-ordningen efter servicelovens § 96 skal tage udgangspunkt i en individuel behovsvurdering med udgangspunkt i, hvad borgeren selv kan klare, for at tilgodese formålet med borgerstyret personlig assistance om at skabe en fleksibel og sammenhængende ordning, der sikrer borgeren mulighed for at leve et så normalt og selvstændigt liv som muligt, blev gjort historisk og derefter inkorporeret i principmeddelelse 3-19, som ikke er lige så tydelig i sin formulering.
Vi ser heldigvis, at de sager, som har været i Ankestyrelsen, bliver hjemvist til fornyet behandling i kommunerne, idet principmeddelelse 3-19 stadig skal tolkes og udøves efter formålet og hensigten med BPA- ordningen.
Der kan her henvises til vejledningens punkt 32:
32. Udgangspunktet for udmålingen af hjælp efter servicelovens § 96 er en konkret, individuel vurdering af borgerens behov for hjælp og formålet med ordningen om at skabe en fleksibel og helhedsorienteret ordning med borgerens selvbestemmelse i centrum. Denne tager udgangspunkt i, hvad den enkelte borger selv kan klare med henblik på at kunne leve et almindeligt liv som andre ikke- handicappede, både i og uden for hjemmet. Udmålingen af hjælp har dermed et andet sigte end udmåling af personlig og praktisk hjælp i hjemmet, og kvalitetsstandarder for § 83 kan derfor ikke anvendes som udgangspunkt for udmålingen af hjælp efter § 96 , da hjælpebehovet ofte omfatter større og mindre opgaver spredt over hele døgnet, og hvor det ikke nødvendigvis er forudsigeligt, hvornår hjælpen skal leveres og konkret til hvilke opgaver. Vurderingen skal foretages med afsæt i formålet med BPA, og må således ikke være så̊ snævert, at timerne kun kan udmåles til hjælp på helt bestemte tidspunkter eller til bestemte aktiviteter, da det vil mindske den fleksibilitet og selvbestemmelse, der er forudsat i ordningen.
Genbevilling af handicapbil
Vi er i starten af 2024 også begyndt at se flere og flere afgørelser, hvor der gives afslag på genbevilling af handicapbil.
Selvom at borger tidligere er bevilget handicapbil og har en BPA-ordning, så giver nogle kommuner nu afslag på at genbevilge bilerne og henviser til, at borgerne grundet deres BPA-ordning kan benytte sig af offentlig transport og kørselsordninger.
For få oplæringstimer
Vi ser derudover i nogle sager, at kommunerne har sat et lavt antal af timer til oplæring af nye hjælpere. Dette er til trods for at borgernes funktionsniveau er stærkt progredierende, hvilket betyder, at arbejdsgangen og måden borgers behov løses på hele tiden udvikles og ændres. Dette kan i nogle tilfælde betyde kontinuerlig oplæring af eksisterende hjælpere eller øget udskiftning af hjælpere.
Øget fokus på arbejdslederrollen
Vi har det forgange år desuden set et øget fokus på borgernes varetagelse af arbejdslederrollen – herunder hvordan arbejdsmiljøet er i den enkelte ordning. Dette kan omhandle overholdelse af hviletidsbestemmelser, sygefraværsstatistisk, udskiftning af hjælpere.
BPA-ordningen har lovgivningsmæssigt store forventninger og krav til borgerne. Der er en forventning om, at borgerne kan leve op til rollen som arbejdsleder, herunder formår at omsætte hele arbejdsmiljøloven i praksis.
Men vi skal huske på, at der ikke er nogen, som er født som arbejdsleder, det er noget vi bliver igennem erfaring og med sparring fra andre.
Kommunerne skal efter min optik i højere grad have fokus på det punkt i servicelovens §96, hvoraf de skal vurdere om borgeren kan blive i stand til at bestride arbejdslederrollen. Dette forudsætter, at kommunerne i langt højere grad bevilger arbejdslederkurser, socialpædagogisk støtte samt udmåler et administrationsbidrag til arbejdsgiverfirmaerne, som gør det muligt, at borgerne har en sparringspartner i forhold til arbejdslederrollen.
I Handicapformidlingen er vi stolte over, at vores konsulenter står til rådighed både for borgere og hjælpere til at sparre og supervisere i forhold til arbejdsmiljømæssige udfordringer.
Det er en urealistisk forventning at tro, at borgerne kan stå alene med ansvaret som arbejdsleder – da selv den mest højtstående arbejdsleder i hvilken som helst virksomhed har behov for at sparre med sine kollegaer i hverdagens udfordringer, da arbejdet med andre mennesker altid vil være et følelsesmæssigt og komplekst felt.
Kommuneangst
Den nye fortolkning af kompensationsprincippet har flere bagsider, og en af disse er et nyt begreb, som er kommet frem – nemlig kommuneangst. Følelsen af mistro og frygten for at få frakendt sit eksistensgrundlag har sat sig som spor af angst for mange af de borgere, vi taler med i Rådgivningen.
Muskelsvindfonden har for nyligt udgivet ny undersøgelse om kommuneangst, hvoraf det fremgår, at Ankesager er voldsomt belastende, lange ventetider belaster psyken, og at sager påvirker livskvaliteten i meget høj grad. (https://muskelsvindfonden.dk/artikler/undersoegelse-samarbejdet-med-kommunen-opleves-negativt-af-mange/ )
Har BPA-modtagere fortsat rettigheder?
Det er et spørgsmål, der naturligvis stilles af mange. Selvfølgelig har BPA-modtagere fortsat rettigheder – men i min optik er kommunernes fortolkning af loven blevet skærpet og indsnævret. Standarden for, hvornår man er tilstrækkeligt kompenseret, er sat væsentlig ned.
Her glemmer vi, at vi fortsat i dagens Danmark har et samfund, som ikke er fuldt indrettet til, at man har et handicap. Fx ser vi løsninger såsom flextrafik, hvor borgernes liv bliver fastlåste – da man begrænses i sin færden, og oftest er der restriktioner på, hvor mange ture man kan få lov at benytte med flextrafik (104 ture om året).
Andre mennesker bestemmer selv, hvor, hvornår og hvor ofte de ønsker at benytte bus, tog og bil – herunder er andre mennesker ikke lige så begrænsede i at deltage i samfundet. Dette er et eksempel, som kan generaliseres til stort set alle områder i samfundet, hvor vi inddeles i silosamfund og ikke har implementeret loven om universel design i vores samfundsstruktur.
BPA-ordningen, når den er udmålt efter hensigten, er den eneste handicapkompenserende bestemmelse i serviceloven, som rent faktisk giver borgerne mulighed for at tilrettelægge sit liv på samme måde som alle andre i samfundet uden en funktionsnedsættelse. BPA-ordningen muliggør, at også borgere med omfattende handicap har mulighed for at tage en uddannelse og bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet.
Men vi er mange, som kæmper for at håndhæve rettighederne for BPA-borgere og andre borgere med handicap. I Handicapformidlingen tager vi fat i den enkelte sag, i handicaporganisationer kæmper de en brav kamp politisk, og den 22-05-2024 afholdes der demonstrationen ”Undskyld Vi er her” på Rådhuspladsen i København. Heldigvis har vi haft nogle gode sejre i Ankestyrelsen og forventer og håber på, at disse sager er med til at påvirke fortolkningen af lovgivningen og udøve den efter hensigten.
Lige nu anbefales i Tranæs-udvalget indførelse af regelforenkling i serviceloven, hvor der blandt andet lægges op til, at kommunerne selv kan fastsætte serviceniveauet efter hensyn til økonomien, og der skal være mulighed for, at kommenterer på principielle afgørelser, inden de udgives af Ankestyrelsen.
Vi håber, at man i denne proces har yderst skarpt fokus på at være tro mod formålsbestemmelsen i serviceloven, så en forenkling ikke betyder en forringelse, da forenkling kan give større skønsmuligheder.
Vi håber, at forenklingen betyder, at det bliver nemmere at tolke og praktisere lovgivningen i kommunerne og ikke mindst nemmere for den enkelte borger at forstå.
Når alt dette er sagt, så er der også kommuner, som fortjener at få ros for deres store arbejde, og vi skal huske på at fremhæve, at både mange kommuner og sagsbehandlere arbejder hårdt på, at borgerne får den hjælp, de har ret til – bl.a. BPA-ordningen.
Signe Rosager er uddannet socialrådgiver og har siddet som socialrådgiver på det voksenspecialiserede område siden 2017 i tre sjællandske kommuner. Hendes speciale har været BPA ordninger og merudgifter. Siden juli 2023 har hun været ansat i socialrådgiverfunktionen i Handicapformidlingen, hvor hun varetager rådgivningsfunktionen med hjælp og rådgivning i borgernes sager.
Handicapformidlingens BPA rådgivning er et gratis tilbud til dig, som står alene med din ansøgning og klage i kommunen. Tilbuddet omfatter også borgere udenfor Handicapformidlingen.
LÆS MERE Handicapformidlingens rådgivning
